Politica ambientale europea: dalle origini al “Green New Deal”

(di Marco D'Amato)

Le recenti proteste portate avanti da Greta Thunberg hanno riacceso l’interesse della maggior parte dell’opinione pubblica sul tema ambientale. Al riguardo, cosa sta facendo l’Unione Europea? In questa breve analisi ripercorriamo quali sono le tappe fondamentali, nel settore ambientale e nella lotta contro il cambiamento climatico, portata avanti in ambito europeo.

1. Come si sviluppa la politica ambientale in ambito europeo. Ricostruzione storica

L’origine di una politica ambientale europea può essere individuata intorno ai primi anni ’70, precisamente con il Consiglio europeo di Parigi del 1972. Nel trattato istitutivo della CEE il tema ambientale inizialmente non venne affrontato, in quanto le politiche erano prevalentemente dedicate al settore commerciale, e nello specifico, alla creazione del mercato unico ed alla promozione della concorrenza e di non discriminazione commerciale[1]. Inoltre, la questione ambientale non era ancora avvertita dalla comunità europea come prioritaria. Negli anni ‘70 questa consapevolezza maturò sia a livello internazionale, con la Dichiarazione di Stoccolma sull’ambiente umano[2], sia a livello europeo, con il sopra citato Consiglio di Parigi, che portò l’anno seguente all’emanazione del primo programma di azione europeo per l’ambiente[3]. Insieme ai successivi due piani programmatici venne creata la base per le politiche comunitarie in campo ambientale, nonostante l’assenza di una specifica competenza all’interno del Trattato istitutivo. In questo periodo quindi si denota un approccio di tipo verticale[4], ossia con singoli interventi settoriali, che seppur ha portato ad alcuni risultati positivi (es. controllo dei fenomeni di inquinamento) ha risposto solo parzialmente alle problematiche ambientali. Contributo rilevante, all’introduzione di questo tema tra le competenze europee nei trattati, è stato dato dalla sentenza della Corte di Giustizia nel 1985[5] sulla interpretazione della direttiva sullo smaltimento degli oli usati, nella quale viene affermato la tutela dell’ambiente quale “scopo prioritario della Comunità”. Sarà però nel 1987 ad esserci un punto di svolta. Dalla proclamazione dell’“Anno europeo dell’ambiente”, all’emanazione del quarto programma di azione ambientale, fino all’introduzione di un capitolo dedicato all’ambiente all’interno dell’Atto Unico Europeo conferendone una base giuridica formale costituita dagli articoli 130R/130S/130T. Inoltre, introduce il principio di sussidiarietà[6], dell’azione preventiva e della riparazione dei danni alla fonte. Infine, fissa tre obiettivi programmatici: tutela dell’ambiente, utilizzo delle risorse naturali in modo razionale e protezione della salute umana. Con il successivo Trattato di Maastricht vengono introdotte diverse novità: dal principio di precauzione al superamento dell’unanimità con la maggioranza qualificata per le decisioni in tema ambientale. Nello stesso anno viene emanato anche il quinto programma di azione ambientale che adotta un approccio di tipo orizzontale, tendente quindi a considerare tutte le possibili cause di inquinamento in maniera da coinvolgere attivamente tutti i possibili attori in campo. Per questo motivo si cerca di considerare in maniera unitaria il problema ambientale, adottando soluzioni trasversali e non più settoriali, incentivando la partecipazione di imprese e cittadini. Saranno infine con i trattati di Amsterdam e Lisbona che, rispettivamente, saranno integrate le tutele ambientali in tutti i settori dell’Unione volta alla promozione di uno sviluppo sostenibile e quello riguardante la lotta al cambiamento climatico.

2. Europa 2020 e 7° Programma di azione ambientale: un resoconto sui risultati ottenuti

La strategia denominata “Europa 2020” è un programma decennale proposta dalla Commissione europea nel 2010 e ha visto l’avvicendarsi di tre Commissioni (Barroso, Juncker e von der Leyen). A quasi un anno dalla “scadenza” del programma e del 7° Programma di azione ambientale, emanato nel 2013, è possibile tracciare quali risultati sono stati ottenuti.

“Europa 2020” si basa sul rapporto tra uomo ed ambiente ed ha come scopo principale quello di favorire il passaggio ad una economia a basse emissioni di carbonio, realizzabile attraverso l’incremento delle fonti di energia rinnovabile. A tal fine vengono delineati tre priorità[7]:

· Economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione (crescita intelligente);

· Economia più efficiente nell’uso delle risorse, più verde e più competitiva (crescita sostenibile);

· Economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale (crescita inclusiva).

Per raggiungere queste priorità vengono quindi proposti cinque obiettivi programmatici da raggiungere entro il 2020:

· Aumento dell’occupazione nella fascia tra i 20 e 64 anni al 75%;

· Destinare il 3% del PIL dell’UE in ricerca e sviluppo;

· Ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 o del 30%[8]; portare al 20% la quota delle fonti di energia rinnovabile nel nostro consumo finale di energia e migliorare del 20% l’efficienza energetica;

· Tasso di abbandono scolastico inferiore al 10% e almeno il 40% della popolazione nella fascia 30-34 che abbia completato gli studi superiori;

· Diminuzione del 25% di persone che vivono al di sotto della soglia di povertà nazionale.

A questa base programmatica più generale, bisogna affiancare il settimo programma generale di azione dell’Unione del 2013[9]. Il programma indica tre aree prioritarie in cui è necessario agire più incisivamente per proteggere la natura e rafforzare la resilienza ecologica, promuovere una crescita a basse emissioni di carbonio ed efficiente nell’impiego delle risorse e per ridurre le minacce per la salute e il benessere dei cittadini legate all’inquinamento e agli effetti dei cambiamenti climatici. Queste macro-aree sono:

· Capitale naturale, intesa nella sua intera biodiversità;

· Economia europea a basse emissioni di carbonio ed efficiente nell’utilizzo delle risorse naturali[10]

· Salute e benessere dei cittadini europei riguardante tutte le forme di inquinamento (acqua, aria, rumore e sostanze chimiche tossiche).

Gli obiettivi del 7° PAA. Fonte Commissione europea

Sulla base di questi obiettivi, il 9 aprile 2019 la Commissione europea ha presentato la quarta relazione sullo stato dell’Unione dell’Energia nella quale illustra i risultati ottenuti in ambito energetico. Per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra l’Unione europea è sulla buona strada per raggiungere l’obiettivo di riduzione del 20%. Infatti, tra il 1990 e il 2017, l’economia europea è cresciuta del 58%, mentre le emissioni sono diminuite del 22%[11], grazie al quale si è potuto compensare parti degli aumenti del consumo di energia degli ultimi anni[12]. Tuttavia, l’obiettivo finale è ancora a rischio, motivo per cui la Commissione ha istituito una Task Force con gli Stati membri per sfruttare i potenziali di efficienza energetica. Nel settore delle energie rinnovabili la Commissione ha dichiarato che sarà difficilmente raggiungibile l’obiettivo del 20% entro il 2020 sulla produzione di rinnovabile. Dal 2014, la quota di energia rinnovabile è notevolmente aumentata, raggiungendo il 17,5% nel 2017. Tuttavia, l’utilizzo di energia rinnovabile varia da settore a settore, con il 30,8% del settore elettrico, al 19,5% del riscaldamento fino al solo 7,6% nel settore dei trasporti. Inoltre, c’è una certa disomogeneità tra i vari Stati membri nel raggiungimento delle rispettive quote, con 7 Stati[13] che difficilmente riusciranno a raggiungere gli obiettivi delle energie rinnovabili per il 2020. Al riguardo, la Commissione suggerisce lo strumento dei “trasferimenti dei dati statistici”[14] tra Stati membri che consente la possibilità di vendere le eccedenze potenziali ad altri membri europei. Infine, sul terzo obiettivo di “Europa 2020” sul miglioramento del 20% dell’efficienza energetica al momento l’UE si attesta al di sotto e dove la Commissione sottolinea, nella relazione, ritardi nell’attuazione delle misure e la mancanza di nuove politiche.

Quote di energia rinnovabile nel consumo finale di energia dell’UE rispetto ai target prefissati al 2020 e 2030

3. Obiettivi per il 2030 e 2050. Che ruolo potrà avere il Green Deal europeo?

La quarta relazione sullo stato dell’Unione dell’Energia fissa inoltre, i nuovi obiettivi della comunità europea per il 2030. Questi riguarderebbero:

· La riduzione delle emissioni di gas a effetto serra sul mercato interno di almeno il 40% rispetto ai livelli del 1990;

· Raggiungere una quota di utilizzo di energie rinnovabili di almeno il 32%;

· Aumentare l’efficienza energetica al 32,5%

· Ridurre le emissioni di carbonio delle autovetture del 37,5%.

Lo scorso settembre si è tenuto, nella cornice della 74° Assemblea generale delle Nazioni Unite, il Climate Change Summit. In questa occasione il presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk, ha sottolineato la volontà europea di divenire il primo continente al mondo a zero emissioni di carbonio entro il 2050 e impegnando l’Unione ad investire almeno il 25% del prossimo bilancio ad attività legate al clima. Il tema ambientale si trova al primo punto dell’agenda politica[15] del neopresidente della Commissione Ursula von der Leyen che ha proposto degli obiettivi più ambiziosi per il 2030: riduzione di almeno il 50% delle emissioni, con l’auspicio di ridurne anche il 55%. Per raggiungere gli obiettivi prefissati al 2050 verrà proposto un “Green Deal europeo” da presentare entro i primi 100 giorni dall’insediamento. Questo progetto si fonda su un forte rilancio degli investimenti in energia e infrastrutture al fine di basare l’economia europea in una economia circolare basata su tecnologie rinnovabili. Al fine di realizzare questo ambizioso progetto verrà proposto di trasformare parti della Banca europea degli investimenti in una Banca climatica europea, la quale opera già con il 25% di finanziamento totale dedicato agli investimenti nel settore. L’obiettivo è quello di supportare il piano di investimenti per una Europa sostenibile con 1 trilione di euro per il prossimo decennio. Le attività del Green Deal europeo, di cui per il momento ci sono solo obiettivi programmatici, risultano però essere molto ambiziose e difficilmente realizzabili nella loro interezza. Il problema risulta essere la mancanza di convergenza negli intenti all’interno degli Stati membri. Se paesi quali Germania, Francia, Olanda e paesi del nord Europa spingono per questa soluzione “verde”, diversamente la pensano paesi dell’Est come Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria. La Polonia,[16] ad esempio, utilizza il carbone per circa l’80% della sua attività energetica elettrica. La vera sfida per la nuova commissione guidata dalla tedesca von der Leyen sarà quindi quella di cercare di uniformare il più possibile la volontà ambientale dei singoli membri. Questo al momento non si evince anche a causa di un forte gap tra legislazione europea ed azione statale, testimoniato anche dal Commissario europeo per la pesca e affari marittimi Karmenu Vella il quale, al termine della “EU Green Week” dello scorso maggio, ha dichiarato che “se implementassimo tutte le leggi che l’Unione europea ha ideato per l’ambiente, risparmieremmo 55 miliardi di euro, ovvero i costi relativi all’impatto sanitario e i costi diretti sull’ambiente, senza contare le 400 mila morti premature dovute all’inquinamento dell’aria”.

[1] N. LUGARESI, Diritto dell'ambiente, Cedam, 2015.

[2] Il 16 giugno 1972 le 110 delegazioni presenti alla Conferenza ONU approvarono la Dichiarazione di Stoccolma nel quale si prende consapevolezza che “Siamo arrivati ad un punto della storia in cui dobbiamo regolare le nostre azioni verso il mondo intero, tenendo conto innanzitutto delle loro ripercussioni sull'ambiente”.

[3] Attraverso i programmi d’azione, non vincolanti, la Commissione indica quale direzione intende intraprendere sul tema ambientale. Dal 1973 sono stati emanati 7 programmi: 1973-1976; 1977-1981; 1982-1986; 1987-1992; 1993-2000; 2001-2010; 2013-2020

[4] C. TAGLIAFERRO, La politica ambientale europea: l’evoluzione, i principi e gli strumenti

[5] Sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 7 febbraio 1985, causa 240/83, ADBHU c. Consiglio

[6] Successivamente allargato a tutte le materie di competenza non esclusiva dell’Unione con il Trattato di Maastricht.

[7] Come indicato nel testo “Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” della Commissione europea del 03/03/2010

[8] A condizione che altri paesi sviluppati si impegnino in riduzioni simili di emissioni e i paesi in via di sviluppo contribuiscano in funzione delle loro responsabilità e capacità rispettive come indicato dal Consiglio europeo del 10-11 dicembre 2009.

[9] Il testo completo è consultabile direttamente su https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX:32013D1386

[10] Qui è richiamato la piena attuazione degli obiettivi previsti dalla strategia “Europa 2020”

[11] Ad eccezione del settore dei trasporti che segnala un leggero aumento nei consumi

[12] Secondo la relazione questi aumenti sono dovuti alle variazioni meteorologiche del 2015-2016 e dall’aumento dell’attività economica e ai bassi prezzi del petrolio.

[13] Austria, Germania, Spagna, Lettonia, Romania, Slovenia e Slovacchia

[14] Previsto dalla direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23/04/2009 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili

[15] Presenti nella linea guida politica per il periodo 2019-2024

[16] Per approfondire la situazione dei paesi europei in ottica di un “Green deal” si consiglia la lettura di Di Donfrancesco sul Sole 24 ore.

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